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2011年年度报告:行动重点
来源:国际红十字会 发布时间:2012-07-02 16:43:36

冲突环境与人道行动面临的挑战仔细分析红十字国际委员会在2011年开展工作的武装冲突和其他暴力局势的主要特点,就会发现许多关键特征。

首先,过去12个月发生的重大危机产生了多重影响,众所周知的“阿拉伯之春”和“福岛灾难”等局势造成的影响尤为突出。这些局势凸显出,尽管对可能出现的此类情况做了分析、规划和准备,但在危机管理中,包括开展人道应对工作时,我们仍要面临突发事件的挑战。

发生在北非和中东一些国家的事件虽具有某些共性,但实际上在许多方面还是有着明显区别。例如,利比亚局势无论是在国际还是非国际层面上都已经发展成全面的武装冲突局势。一些其他暴力局势导致应对人民起义或内乱的国家安全部队采取了严厉镇压。

要预测这些事件的中长期后果还为时过早。一些国家似乎已走上正轨,正朝着以和平方式决定国民的宪法、政治和社会未来的方向迈进。另一些国家则可能要经历更长时间的不稳定、动荡和冲突。

第二,2001年9月11日袭击发生后的十年中,“打击基地组织及其分支机构的战斗”性质不断演变,美国和北约部队驻阿富汗或伊拉克的大规模常规部署逐渐转变为使用无人机和减少直接军事干预等新战略。

第三,大量持续武装冲突仍在世界各地上演。几乎没有冲突是纯粹由意识形态驱动的。大多数冲突还是以经济或常常是单纯犯罪因素为特点的国内冲突。此类长期对抗局势往往要持续20、30甚至40年之久,导致混乱局面四处蔓延。整个地区不仅不在国家安全部门的控制之内,也不在国家社会福利和医疗机构的服务范围之内。这类地区窝藏着各式各样、四分五裂而且残暴冷酷的武装团体,它们既有官方也有非官方的,少数具有政府背景而多数毫无政府背景。这些团体追求的是不正当经济利益而非意识形态或政治目的,因此对所管辖领土和人民实施了极端残酷和暴力的统治。

一国大部分社会构成都被结构化的战争经济所占据,这种情况无论从政治还是从斡旋角度来看都是非常复杂、难以应对的。许多参与方根本无意用赚钱的冲突相关贸易机会去换取未来的管理或议会席位,弱肉强食的逻辑完全占据了这些人的社会良知和政治眼光。

在一些局势中,鉴于相关团体的规模及其渗透国家机构、控制国家领土以及在境外开展行动的能力,有组织的跨国犯罪产生的影响开始被公认为真正的战略威胁。一边是国家安全部队,另一边是犯罪团体和集团,这两方的对抗将当地人和移民置于遭受虐待和暴行的可怕模式中,带来了破坏性的人道后果。

全世界进一步遭受经济和金融危机的综合影响。2011年初国际粮价指数突破最高纪录,加剧了无数已然遭受武装冲突、社会排挤、失业或其他压力之人的困境。来自国外汇款的减少削弱了那些在某些局势中完全依靠此类收入生存之人的恢复能力。世界一些地区日益增加的粮食需求以及旱灾和洪灾的影响引发了这类趋势,至今仍然在加剧不稳定和冲突局势,甚至看不到平息的可能。

行动:回顾、方式和主题性挑战

2011年,红十字国际委员会有效应对不断蔓延的局势,包括大量未预料到的冲突。在科特迪瓦,该组织在该国危机频发的地区与相关各方保持的长期关系以及开展的部署,使其得以迅速应对预料之中的大选后冲突局势。在利比亚,红十字国际委员会首先必须确立部署并利用各方关系获准接触受影响人群,一开始只是在东部地区从班加西开展工作,然后又迅速进入的黎波里开展更多工作。此外,红十字国际委员会还设法开展活动,应对埃及、叙利亚、突尼斯和也门的各类事件。

由于近期改善了快速部署系统、加大了对应急工作的投入并改善了该组织与国家红会的重要伙伴关系,红十字国际委员会才能够应对突然爆发的危机局势。该组织广泛的人员部署、密切接触受助者的工作方式以及中立、独立和公正原则,也都是该组织能够在持续不断的武装冲突和其他暴力局势中开展工作的重要原因。

面对10.47亿瑞郎的一线初始预算,1.59亿瑞郎旨在应对科特迪瓦(利比里亚冲突后果)、利比亚和索马里危机局势的追加预算,以及在阿富汗、哥伦比亚、刚果民主共和国、伊拉克、以色列及被占领土、巴基斯坦、菲律宾、南苏丹和苏丹等局势中开展的一系列困难重重的人道行动,红十字国际委员会努力承担起相应的责任,并肩负着不小的压力。由于2011年初收到的初始捐款低于预期值,红十字国际委员会将原计划的一线活动预算缩减到7900万瑞郎¹,这影响到我们在一些国家开展的项目。

纵观2011年,红十字国际委员会一线员工和国家红会工作人员合作应对世界各地冲突地区脆弱无助的成人和儿童所遭受的诸多艰难困苦。

无论在何种局势下,根据援助对象的具体情况(包括性别)来应对个人和群体面临的风险和需求,都是至关重要的。为了应对突发和长期危机局势中的需求,红十字国际委员会设法根据人们的脆弱性来开展各种各样的行动,帮助他们加强应变能力,让他们积极应对、改善或扭转自身处境。

在科特迪瓦和利比亚等突发危机局势中应对人们的脆弱性,这意味着首先重点援助受战斗直接影响的人:武器致伤者、处境危险的平民、逃离战区的国内流离失所者以及面临虐待或失踪危险的被拘留者。

此外,下列因素也会带来间接影响:长时间的通行限制;各种形式的羞辱;战区及周边地区更多居民的医疗卫生条件不断恶化;无法获得安全用水、耕地、基本服务或人道援助;甚至是因大多可预防的疾病导致的死亡。最近几年,红十字国际委员会增强了对这些间接影响的理解,并相应调整了应对工作。

在阿富汗、刚果民主共和国或伊拉克等地区,直接影响和间接影响都需要引起注意。例如,在阿富汗的坎大哈,红十字国际委员会为医院的战伤外科和妇产科服务提供了支持。

最近几年,我们加大工作力度,应对失踪者家人以及性暴力受害者的需求。2011年,红十字国际委员会努力将心理健康关注融入其开展的活动中,从而更有效地援助因某些武装团体的残忍暴行而受到心理创伤的被拘留者和平民。

考虑到武装冲突对不同性别不同年龄的人群造成的影响不同,红十字国际委员会显著加强了对成年女性和女童的特殊需求的分析和应对。

2011年,红十字国际委员会与各国红会建立了许多有效的行动合作伙伴关系。在阿富汗、哥伦比亚、科特迪瓦、以色列及被占领土、利比亚、尼日利亚、索马里、叙利亚和也门等局势中,这些合作伙伴关系有助于大幅拓展行动规模并加深行动影响,特别是在援助项目和重建家庭联系活动中。

红十字国际委员会工作组继续在一线层面积极参与各种协调机制,无论是集群会议还是其他活动,努力确定未满足的需求并避免重复工作。

上述趋势和需求给人道界带来了重大的挑战。利比亚和科特迪瓦的危机似乎证明了某些重要人道参与方在武装冲突的紧急阶段已经丧失了应对能力。导致这一局面的部分原因是在联合国许可的军事干预中对联合国人道机构施加的安全方面的关注和限制。更令人担忧的是,一些较大的国际非政府组织在这些局势中都未能部署有意义的行动。

2001年9•11之后人道行动受排斥和“工具化”的新形式已经广为人知,而人道机构自身施加的限制时常被低估。2011年,人道机构再次呼吁外国军事分遣队在若干局势中为其进入某些地区提供保护,而其他机构是在没有保护的情况下在那里工作的。这些相互矛盾的方法和标准模糊了更为广泛的人道界的概念。

人道领域的日益多元化是另一个重要因素,非洲、亚洲、拉美和中东的机构和慈善组织越来越多的工作部署和主动参与带来了深刻的变革。在索马里和利比亚,两个不同的人道机构同时开展工作,却没有任何互动。

非洲除了在科特迪瓦和利比亚开展应急行动外,红十字国际委员会还在非洲其他几个地区继续开展行动。在大幅追加预算之后,红十字国际委员会在索马里开展的行动成为该组织全球规模最大的行动。这些追加的预算是为了应对该国中部和南部地区旱灾带来的影响以及多达100万人的严重营养不良状况。

虽然红十字国际委员会继续在一线得到各方的积极认可,但无论是从安全角度还是从确保援助分发工作的可靠性而言,在高度危险的索马里局势中开展行动确实是极具挑战性的。数万名儿童、哺乳期妇女和其他受影响最严重的人得到了索马里红新月会和红十字国际委员会的援助,但粮食分发工作比原计划进行得要慢,因此一直延续到2012年。

东非地区因南苏丹的独立而经历了重大变革。由于长期部署人员开展工作,红十字国际委员会很快就在新成立的南苏丹共和国设立了完备的代表处。另外,我们在苏丹的工作也在继续进行,在达尔富尔开展了大量活动(生计支持项目)。红十字国际委员会仍然无法进入南科尔多凡州,而且也只能有限地进入青尼罗州。

红十字国际委员会与尼日利亚红十字会紧密合作,努力在受部族间暴力事件影响的尼日利亚部分地区扩大行动规模。我们在刚果民主共和国,尤其是该国东部地区,继续开展大规模行动,应对各种援助和保护问题。

亚洲南亚再次成为红十字国际委员会行动的焦点。在阿富汗的活动主要集中在探视被国际部队或阿富汗军关押的人。逐步将拘留工作的责任移交给阿富汗当局也是我们与各方常常磋商的问题。红十字国际委员会继续向多家医院和诊所提供重要支持和培训。我们与重要伙伴阿富汗红新月会开展的合作以及在阿富汗为数千名残疾人提供的假肢康复服务都是我们在该国行动的重要组成部分。

在巴基斯坦的活动面临多重挑战和限制。红十字国际委员会医疗工作非常有效而且备受赞赏,尤其是该组织在白沙瓦的医院以及在奎达开展的战伤外科项目。但是,红十字国际委员会仍然很难进入某些受暴力局势影响的地区,这限制了我们在当地帮助平民居民的可能。

红十字国际委员会还在印度、菲律宾和泰国等亚洲其他地区开展多种活动。在缅甸,就红十字国际委员会行动范围展开的对话已经重新启动。

红十字国际委员会驻中国、斐济、印度、印尼、马来西亚和泰国的代表处以及驻澳大利亚悉尼和日本东京的办事处都发挥了重要作用,加深该组织与重要的政府参与方和机构之间就该组织的人道工作重点和工作方法展开的对话。

欧洲和美洲红十字国际委员会在美洲的主要行动重点仍然是哥伦比亚,我们在那里为被拘留者、人质、受武器污染问题影响的平民、受性暴力侵害的妇女和国内流离失所者开展了多层面的活动。红十字国际委员会继续根据不断变化的冲突模式调整在该国的工作部署。实践证明,我们与哥伦比亚红十字会的合作在许多局势中都是至关重要的。

在美洲中部和南部的一些局势中,红十字国际委员会向国家红会提供支持,应对城市中极端形式的有组织武装暴力造成的后果。这些局势虽还未达到武装冲突的程度,却已导致数万人深受其害,使医疗基础设施和医务人员遭受袭击,并带来了其他一些需要采取人道行动的严重问题。

红十字国际委员会继续探视被美国当局关押在古巴关塔那摩湾海军基地美军拘留场所的被拘留者。

红十字国际委员会在西巴尔干地区精简活动和机构设置的同时,仍在集中精力应对失踪者及其家人的问题。

在中亚,红十字国际委员会缩减了自2010年发生部族间暴力之后在吉尔吉斯斯坦的人员部署。但在乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦仍继续积极开展工作。

红十字国际委员会设在比利时布鲁塞尔和俄罗斯联邦莫斯科的代表处为欧盟、北约、集体安全条约组织以及俄罗斯政府机构提供了就2011年重大危机(主要是利比亚和叙利亚危机局势)展开对话和交流的重要论坛。

中东随着“阿拉伯之春”事件的展开,红十字国际委员会拓展了为应对叙利亚和也门等局势所开展的行动。在叙利亚局势中,我们开展的工作主要包括为应对影响该国的暴力局势而新增加的一些活动:探视被拘留者,支持医院和叙利亚红新月会各分会援助受影响平民和伤员。在也门,红十字国际委员会除了继续开展与冲突相关的工作外,还增加了在受内乱影响的城镇开展的工作,例如探视被拘留者,援助该国北部和南部地区的国内流离失所者并为医疗和假肢康复提供支持等。

伊拉克仍然是我们的重点行动地区。过去两年呈现出的积极趋势是,伊拉克当局管辖的数万名被拘留者得到了探视。鉴于伊拉克政府承诺将承担应对医疗需求的责任,红十字国际委员会缩减了对医疗机构给予的直接援助,转而重点关注面对特殊压力的某些人群,如由妇女支撑的家庭。我们继续在受到伊拉克首都北部暴力局势影响最严重的地区开展大范围援助工作。以色列和巴勒斯坦被占领土问题取得了一些重大进展:以色列士兵和数百名巴勒斯坦被拘留者获释,巴勒斯坦自治当局多次提出倡议要求在联合国(美国纽约总部)获得国家地位认可。红十字国际委员会的活动重点依旧集中在:监督以色列、西岸和加沙地带被拘留者的处境,与巴勒斯坦红新月会开展备灾工作,并在加沙地带等地区开展生计支持以及供水与卫生项目。

脚注:

1.虽然红十字国际委员会削减了许多行动,但并没有正式修改初始预算。削减行动的决定是在审议“2011年行动计划”之后做出的,审议行动计划使该组织可以根据以下因素确定哪些是可以缩减或完全取消的直接和间接支出:局势变化;推迟某个活动的可能性;或在特殊情况下,取消某个项目的决定。代表处和总部的支出都设有最高上限。

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